viernes, 7 de julio de 2006

Venezuela: "Nueva Ley Antimonopolio: Absolutamente Neoliberal (II parte)."

El Proyecto de Ley puede ser descargado aquí.




El presente artículo se basa en una lectura crítica del Informe realizado por la Oficina de Asesoría Económica-Financiera (OAEF) de la Asamblea Nacional sobre el proyecto de Ley Antimonopolio. Este artículo corresponde a la segunda parte. - Por Enrique R. González Porras. Economista. Master en Economía Industrial.

Sobre la Concentración Económica en Venezuela:

La OAEF en su informe de análisis del proyecto de ley explica que Venezuela posee mercados altamente concentrados por las políticas económicas de corte proteccionistas enmarcadas en los planes de industrialización y de sustitución de importaciones. Si bien resulta cierto que el Gobierno por medio de sus políticas económicas y sus regulaciones coadyuva a la configuración de la estructura del mercado, este no es el único determinante. No queda nada claro el por qué la OAEF critica políticas económicas, que la actual gestión de Gobierno está poniendo en marcha actualmente en ciertos sectores.

Aun cuando requeriría un artículo exclusivo para hablar sobre los determinantes de la estructura del mercado, existen determinantes del tipo tecnológico (economías de escala), legales (normas, regulaciones, etc), tamaño de la demanda, barreras estratégicas (producto de conductas restrictivas a la libre competencia, como strategic commitment, raising rival´s costs, etc) y barreras estructurales. Es por esta amplia taxonomía de determinantes de la estructura de mercado, que no podemos creer que solo las políticas del pasado hayan determinado la estructuración actual de nuestros mercados.

Asimismo, por el lado de la demanda también existe un determinante de la estructura imperante en un mercado. Es así como una demanda muy constreñida no puede permitir la existencia de muchos oferentes, sobre todo si existen costes fijos relevantes, y el caso de imponer una estructura de oferentes atomizada con una demanda reducida lo que imprime es una situación ineficiente de duplicidad de costes fijos que o reducirá tremendamente la ya escueta demanda o tendrá que ser soportado por otro sector o por los contribuyentes. Al final de cuentas en la situación anterior será la sociedad la que pague la ineficiencia de darse el lujo de tener más oferentes de lo económicamente óptimo o eficiente.

Sin lugar a dudas, el mundo de la economía resulta hasta cierto punto complejo y el realizar generalizaciones resulta, en ocasiones irresponsable. La estructura de un mercado se encuentra determinados por variables consideradas exógenas o estáticas, pero también por variables dinámicas que hacen de la estructura una variable endógena más. Otro de los determinantes por el lado de la demanda lo constituye la caracterización del producto y de su goza de economías de demanda.

Explicaremos un poco el punto anterior. No se pregunta usted porque la disposición de las letras en el teclado de su computadora es el que es. Es posible que exista una “mejor” disposición de las letras en el teclado. Sin embargo, el simple hecho de que conozcamos la actual disposición hace socialmente beneficioso el que sigan saliendo las computadoras con teclados con la disposición que existe actualmente. Algo parecido ocurre con Microsoft y su sistema operativo Windows. ¿Instalaría usted un sistema operativo en su computadora que no sea compatible con el resto? Seguro que no. Una vez que los trabajos que usted realice en su ordenador puedan ser leídos por cualquier otro que posea instalado el mismo sistema operativo, afianza desde la demanda la posición de dominio que posee Microsoft. Es por ello que el tema del software libre sigue siendo un mito y cuentos de hadas. Esta no constituye la primera vez que ocurre el tema del lock-in en el cual se encuentra la sociedad, al admitir a un único operador que garantice un mismo estándar o compatibilidad. De hecho esto genera beneficios importantísimos a la sociedad, incluso cuando la tecnología que sustituiría a la que goza del beneficio de las economías demanda sea superior (esto es lo que pasa según expertos en informática con Microsoft vs. Linux).

El Problema de los Índices de Concentración:

Lo primero que salta a la vista con relación a la deficiencia de los índices de concentración como Proxy de la estructura y de las condiciones de competencia en un mercado, es que estos representan una fotografía en el tiempo, pura estática.

Condiciones como las barreras de entrada, la amenaza de potenciales entrantes y su poder disciplinador, no son reflejados en ningún índice de concentración económica.

Luego, la OAEF ofrece unos índices de concentración utilizando una data de CADIVI, lo que de entrada sesga y condiciona los resultados, toda vez que no podrían ser completamente independiente del hecho de tratarse de empresas que requieren divisas para su actividad comercial-productiva.

No puede resultar sino risible el que la OAEF utilice el nombre de CADIVI en un informe sobre una ley que se encuentra diseñada en contra del monopolio y en contra de las barreras a la libre empresa, la libertad económica y en pro de la competencia.

Aun así, el informe plantea que la mayoría de los mercados en Venezuela presentan índices C9 alrededor del 80%. Lamentamos decir que esto posee poca relevancia, porque aun cuando no especifican los sectores, nueve empresas pueden ser sobradamente suficiente para imprimir resultados lo suficientemente competitivos. Asimismo, y como explicáramos arriba, existen mercados que por su tecnología, su estructura de costes, existencia de altos costes fijos y por el nivel de demanda hacen que su estructura sea oligopolios naturales. Por ejemplo, en el sector telecomunicaciones se reconoce, internacionalmente, que existen mercados oligopolísticos naturales. De igual manera puede ocurrir con el sector energía. Este tipo de sectores con seguridad se encuentran dentro de esos 19 sectores concentrados a los que hace mención la OAEF, en un intento de justificar una visión estructuralista y anacrónica de la política de competencia.

Concluyendo este punto la siguiente aseveración de la OAEF: “Esto significa que la inclinación hacia prácticas monopólicas está muy asentada en la economía del país”; no está fundamentada y resulta vacía de argumentos y significado.

Más adelante el informe de la OAEF plantea que ciertas políticas económicas utilizadas con anterioridad en Venezuela en las que se les daba igual tratamiento a las empresas de capital extranjero y a las empresas domésticas, terminó beneficiando a las empresas foráneas. Esta aseveración del informe no cuenta ni con un caso particular, sin embargo en un ejercicio de contabilización, muchas empresas líderes en su ramo son de capital doméstico. En el peor de los casos las políticas que critica el informe de la OAEF lo que buscaba era imprimir competencia en el mercado interno, disciplinando a las empresas nacionales, obligándolas a mejorar sus productos y procesos, permitiéndoles ofrecer mejores precios y beneficiando a los consumidores nacionales.

Control del Estado sobre Actividades Económicas:

Resulta interesante poder encontrar en el informa de la OAEF que se hace un llamado de atención sobre la disposición contenida en el proyecto de ley de eximir a los entes y empresas públicas como sujetos de aplicación de la ley.

En pro de conseguir eficiencia económica, y toda vez que esta constituye un bien social al materializarse en niveles óptimos de asignación de recursos, niveles máximos de bienestar social, precios inferiores y mayor calidad en los productos, la acción pública por medio de reglas del juego de divide en dos tipos. Sin orden de preferencia o prelación alguna, la primera, la política y regulación de competencia se encuentra concebida para resguardar su bien tutelado, la eficiencia económica por medio de reglas del juego para aquellos sectores en los cuales se reconoce que el mercado y la competencia constituyen el mejor mecanismo para conseguir el bien tutelado.

Por su parte, la segunda, la regulación económica sólo se justifica en aquellos sectores en los cuales el mercado no constituye un mecanismo idóneo para garantizar la eficiencia económica como bien social. Sin embargo, la identificación de estos mercados particulares requiere del cumplimiento de ciertas características. La primera de ellas se relaciona con la tecnología existente en el sector: La estructura de costes debe ser subaditiva, lo que significa que en el monopolio natural uniproducto existan economías de escala y rendimientos crecientes (lo que justifica de plano la existencia de una única empresa). En el caso de un monopolista multiproducto, la subaditividad significa que se exploten conjuntamente economías de escala y economías de alcance (recordemos que la existencia de una de las dos no significa que exista subaditividad, debe ser menos costoso producir en una planta que en dos). En estos casos particulares existen monopolios naturales u oligopolios naturales que eventualmente podrían justificar una regulación económica particular. Sin embargo, faltaría comprobar dos condiciones adicionales, estas son la existencia de barreras a la entrada e identificar si la demanda se encontraría al lado derecho o izquierdo de la Escala Mínima Eficiente (EME) que permita la tecnología existente. Si efectivamente, existen barreras a la entrada y la demanda se encuentra al lado izquierdo de la EME, no se requeriría restricción de entrada del tipo régimen de concurrencia limitada ya que el monopolio es sostenible, sin embargo deberá existir un control ex ante, de conducta o desempeño, lo que significa que se requerirá fijar los precios ante la existencia de poder de mercado e inexistencia de contestabilidad del mismo. En el segundo caso, en el que existen barreras de entrada pero la demanda se encuentra al lado derecho de la EME, aun cuando podría ser no sostenible, la existencia de barreras a la entrada lo hace sostenible. De esta forma no se requeriría el establecimiento expreso en la regulación de la estructura de mercado (por ejemplo, régimen de concurrencia limitada), sin embargo deberá controlarse los precios ante la ostentación de poder de mercado. Adicionalmente, para el caso anterior constituiría un grave error regular por costes marginales, ya que se le estaría otorgando al monopolios considerables rentas extra-competitivas.

Ahora bien, si no existen barreras de entrada y la demanda se encuentra al lado izquierdo de la EME, no solo que no se requerirá restricciones de acceso al mercado, sino que no se requerirá control de precios toda vez que el mercado es contestable. En el segundo caso de existencia de barreras a la entrada pero con una demanda ubicada al lado derecho de la EME, se requerirá restricción de acceso al mercado, debido a que el monopolio no es sostenible, y una vez otorgado la exclusividad del mercado se tendrá que regular los precios ante el poder de mercado otorgado legalmente.

Es de esta manera que podemos identificar situaciones en las cuales resulta oportuno la aplicación de una regulación ex ante, regulación de estructura o la regulación económica y existe situaciones en las que se justifica la regulación ex post, regulación de conducta o regulación de competencia.

Todo lo anterior nos sirve para decir a de buenas a primeras no puede tildarse de explotativo a un mercado con una estructura concentrada, debido a que previamente deberá identificarse el tipo de tecnología, la existencia o no de barreras a la entrada y cual es la situación de la demanda (de ser contestable el mercado el desempeño será lo más parecido al benchmark de competencia perfecta).

La Importancia de los Derechos:

El informe de la OAEF parece criticar la existencia de mecanismo de otorgamiento y reconocimiento de derechos de propiedad y explotación sobre esfuerzos como la innovación y el desarrollo.

Si bien existen dos posturas sobre los procesos de innovación y desarrollo, una que plantea que la fuerza competitiva presiona hacia la innovación y la otra que el disfrute de cierta renta por el esfuerzo desplegado incentiva a la innovación, nos basaremos en la nueva teoría de la regulación para precisar un punto.

No solo en el mundo académico y científico se ha venido configurando una nueva teoría de la regulación, sino que los países desarrollados han hecho uso de esta para diseñar muchos de sus instrumentos regulatorios. En ese sentido, la sociedad ha entendido que si se pretende alinear los objetivos individuales de las personas y los de las empresas con los de la sociedad en su conjunto, deberán crearse los incentivos para que todos obren hacia el mismo sentido. Es así como la sociedad no puede, lamentablemente, analizar los casos de derechos económicos, con una visión estática, primero porque la realidad es más compleja y segundo, porque castigaría a la propia sociedad de extraer beneficios en el futuro. Cuando se otorgan derechos de propiedad sobre un proceso o un principio activo de un medicamento, lo que se está creando es un sistema de incentivos para que en el futuro se sigan generando innovaciones y creaciones de las cuales disfrutará la sociedad. Lo anterior no es un tema moral, quienes quieran regalar su esfuerzo, siempre tendrán esa opción, lo que no puede es condenar la sociedad a que aquellos talentos u organizaciones que pueden desplegar esfuerzos, investigaciones e innovaciones para que queden fuera del “juego” por el simple hecho de no reconocerse derechos o rentas sobre esfuerzos desplegados.

En lo que respecta a la regulación económica, debido a que los mercados no poseen información perfecta y debido a las tremendas deficiencias de la regulación tradicional del tipo regulación por coste del servicio (cost of service regulation), la nueva teoría de la regulación o teoría de los incentivos ofrece alternativas normativas. Adicionalmente, es conocida la dificultad de dar con información verdadera sobre las empresas reguladas e incluso sobre la demanda para efectivamente conseguir un first best en la regulación. Los problemas de la regulación tradicional no se agotan en lo expuesto anteriormente, de igual manera existe los problemas de enfoques “naives” de restricción de las ganancias por medio de una tasa máxima de rentabilidad sobre el capital, por medio de los cuales se produce el efecto Averch-Johnson o de sobrecapitalización de las empresa regulada. Por otro lado encontramos el problema de los cotes sombras de los fondos públicos que incluso en países pioneros en temas contralores y reguladoras, como USA llegan a ser del 30%.

Aun cuando la intención de este artículo no es agotar el tema, a manera indicativo, esta teoría reconoce la necesidad de manejar un mecanismo de trade-off entre rentas y eficiencias. De hecho este mecanismo de otorgamiento de rentas consiste en crear unas restricciones de compatibilidad de incentivos que permita que las propias empresas revelen su información, al aceptar el tipo de contrato que las identifica como eficientes o ineficientes y que maximizan su renta. Lo anterior es sólo posible gracias al otorgamiento de rentas informacionales a la empresas eficientes, de lo contrario no operarían en el mercado (el problemas del mercado de los “lemons” de Ackerloff).

Sobre la Disposición Constitucional Antimonopolio:

El informe de la OAEF hace uso de las disposiciones contenidas en la constitución nacional de prohibir expresamente a los monopolios.

Una vez que hemos dejado claro que existen situaciones en las cuales solo puede encontrarse el máximo bienestar posible por medio de una única empresa operando en el mercado, caso de monopolio natural u oligopolio natural, no tiene sentido el prohibir los monopolios.

De igual manera, una vez que hemos visto que existen situaciones de monopolios sostenibles con bajas barreras a la entrada, que arrojan desempeños equivalentes a los de competencia perfecta, no se justifica el prejuicio contra los monopolios.

Esta prohibición constitucional de los monopolios se produjo producto de un cóctel lamentable de los constituyentistas de prejuicios, desconocimiento y un poco de soberbia. Especialmente, si la regulación de competencia y la teoría de la organización industrial abandonó el enfoque estructuralista a partir de los años 1960 y especialmente en los años 1980 con el aporte de William Baumol sobre los mercados contestables.

Violación de la Naturaleza Regulatoria:

El informe de la OAEF carece de constantes contradicciones ya que secunda el que la ley proteja a las pequeñas y medianas empresas pero por otro lado opina que no deben encontrarse eximidas las empresas públicas de la aplicación de la ley. Esto es evidencia de que no se entiende cual es la función de las normas de competencia. Cómo mencionáramos anteriormente el bien tutelado por las normas de competencia es la eficiencia económica, porque esta garantiza el máximo bienestar colectivo. Asimismo, para que no exista captura del regulador ni distorsiones en el bienestar colectivo el regulador debe ser del tipo benevolente. Esto significa que la función objetivo del regulador debe ser el bienestar social, sin ponderar actor económico específico, lo que significa que debe maximizar la suma del excedente de los consumidores más el beneficio de las empresas. De hecho que las empresas están compuestas por empleados y por accionistas que ciudadanos.

No debe hacerse política industrial y mucho menos protegerse y promocionarse sectores por medio de la redacción de la ley de competencia. Esta está concebida para crear eficiencia productiva y asignativa (de los recursos productivos). Los temas distributivos o de equidad deben y tienen que ser manejados por medio de instrumentos de políticas más idóneos. Insistir incorporar temas de equidad en la regulación de competencia tiende a insertar conflictos de objetivos regulatorios, quebrantando la aplicabilidad y credibilidad del instrumento normativo.

Así las cosas, el informe comenta que darle privilegios a las pequeñas, medianas empresas y las cooperativas así como a las empresas cogestionadas y autogestionadas constituye una corrección de prácticas discriminatorias. Lamentablemente, la realidad es totalmente opuesta a lo sentenciado por el informe de la OAEF. Justamente privilegiar a estos agentes económicos representa una discriminación no solo al resto de los oferentes y productores, sino muy especialmente a los consumidores, que por su baja capacidad organizativa no tienen quien los represente en el proceso de redacción del proyecto de ley antimonopolio.

Sería preferible que el legislador se ocupe por denunciar y señalar las trabas administrativas que el ejecutivo ha erigido, así como las propias trabas legales que el legislativo ha promulgado. Adicionalmente, existen actuaciones del ejecutivo, como la política de financiamiento del gasto público recurrente que se han transformado en una tremenda barrera de entrada para pequeños y medianos empresarios. Existe un tremendo círculo vicioso en el mercado de dinero y en el nivel de tasas de interés, en el cual el Gobierno es protagonista y que hacen prácticamente imposible que la pequeña y mediana empresa tengan acceso al financiamiento requerido para entrar en el mercado productivo.

Conclusión:

Mientras más declaraciones públicas por parte de los legisladores se hacen conocer por los medios de comunicación y la propia Asamblea Nacional y una vez publicado el proyecto de ley antimonopolio, resulta preferible la antigua norma.

La redacción de la actual ley de competencia respeta la naturaleza de la regulación y no introduce elementos distorsionantes que la harían discrecional. De igual manera la ley actual y la doctrina de la institución hasta entrado la actual gestión de gobierno, había sido apegada a moderno y actual estado del arte de la teoría de la organización industrial. Sin duda, toda actuación, incluso norma es perfectible, por ejemplo, podría ampliarse la lista indicativa de prácticas restrictivas a la libre competencia contemplada en la actual norma, pero si la reforma o nueva ley es para desvirtuar su naturaleza y función, mucho nos tememos que Venezuela se quedará sin ley de competencia y por tanto sin un instrumento legal que procura defender el bienestar social y maximizar el bienestar de los consumidores en segunda instancia.

Nos preguntamos donde están las asociaciones de consumidores que se han visto reiterativamente retratadas con el actual ejecutivo, donde se encuentran las instituciones encargadas de velar por los derechos ciudadanos ante esta amenaza de eliminación de un instrumento legal que coadyuva al bienestar social.

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